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行政公益诉讼诉前程序需要“优化”

来源:检察日报 发布日期:2019-03-22 11:32:55 浏览次数: 245

行政公益诉讼的创设,是依法保护国家利益和社会公共利益,促进依法行政,实现双赢多赢共赢的有力抓手。实践中,诉前程序已成为检察机关办理行政公益诉讼的常态化机制,从作用、效果发挥角度来看,可以从四方面进一步优化行政公益诉讼诉前程序。

设置合理的诉前程序履职“可变期间”,规定弹性条款范围,引入诉讼时效中止制度。起初《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第40条规定行政公益诉讼诉前程序行政机关履职期限为1个月,试点之后,在《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中,其第21条将行政机关诉前履行职责的期限延长为2个月。由此可见试点期间1个月的履职期限难以为行政机关督促整改提供充足的时效。但是在实践中,囿于行政公益诉讼涉及人数的群体性,案件类型的复杂性及恢复周期的长期性,在有的案件中,行政机关在2个月的期限内完成督促整改依然存在一定的难度。例如:在林木被砍伐之后,种植不仅需要一定的时间,而且取决于气候、季节等条件;城市垃圾经过数年堆积成山,未采取法定处理措施,在2个月的整改期限内处理到位有时就存在困难。笔者认为,可以在现行规定的2个月基础之上设置一定的弹性条框,允许对于整改难度较大的案件,由行政机关提出申请,检察机关审核同意后延期2个月;情况特殊的,经再次申请可以延期1个月。但是申请延期以2次为限。行政诉讼法上的诉讼时效中止,是指由于存在使诉讼时效停止进行的法定事由,待事由消失后继续计算诉讼时效的制度。行政机关通过2次延期依然无法在法定期限内督促相关机关整改完毕的,在整改期限届满的最后半个月内,因存在不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的,可以向检察机关申请中止诉讼时效,是否同意由检察机关审核之后根据实际情况决定。

确立以“行为导向”与“结果导向”相结合的双重履职标准判断体系。实践中,检察机关对于行政机关是否依法履职大多采取以结果为导向的判断标准,行政机关已经依法采取了督促整改措施,但由于客观原因导致其不能在法定期限内整改完毕的,如果单纯采取结果为导向的判断标准,与公益诉讼的设立初衷与价值理念稍有不符。对于大气污染、水污染、土壤污染等情形,由于对生态破坏严重,恢复周期长,所以只要行政机关已经阻止污染物继续排放,并制定了后续恢复生态环境的计划,虽然在法定期限内未能整改完毕,但应当认定为其已积极履职。只是在后续的整改过程中,检察机关要继续跟进、监督。水土流失、土地荒漠化、土地盐碱化、生物多样性减少等,由于此类行为对生态造成的破坏其恢复周期需要数十年,所以很难在短期内由行政机关督促整改完毕。如果行政机关在2个月的期限内对损害主体进行了处罚,且采取了替代性恢复措施,就应当认定为行政机关已经积极履职。在发出检察建议之后,是否提起行政公益诉讼,应当采取双重审查标准:其一为行政机关是否采取了积极措施督促相关单位整改;其二为相关单位是否整改完毕,使受损的国家利益或者社会公共利益得以恢复。

明确同一案由涉及不同行政机关并案处理的行政公益诉讼诉前程序处理模式。在公益诉讼工作开展初期,鉴于制度方面的不尽完善等原因,有的检察机关对于同一案件多个行政机关都有管理职权的事项,有时会采取分立多个案件的做法。但是随着公益诉讼的纵深发展,相关机制的逐步完善,这种做法显然不适应司法改革的目标要求。譬如一个案件涉及三个行政机关的职责权限,如果将其分立为三个案件,无形中会造成司法资源的浪费,倘使诉前没有整改到位,进入诉讼阶段,检察机关是按照三起案件向法院提起诉讼还是将其列为共同被告?如果分为不同案件起诉,根据行政诉讼法相关规定,人民法院必然会并案处理,将其作为共同被告。诉前检察建议阶段多案与诉讼阶段的并案如何处理,需要在程序及实体合法前提下进行理性探讨。

重构“分阶段”式的调查取证模式。关于检察公益诉讼能否采取强制性的调查核实措施,历来备受关注。根据2019年2月26日公布实施的《人民检察院检察建议工作规定》第14条规定,检察官进行调查核实时,不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施。诉前程序具有协商与协作的双重意蕴,通过司法权与行政权的有效契合,使得国家利益或者公共利益受损的局面得到修复。倘使行政机关在收到检察建议之后的2个月内仍然不积极作为,就不得不借助于审判权,提起行政公益诉讼。由于检察建议具有非强制性的特点,出于多种原因考虑检察机关在调查取证时不得采取强制性措施,但是一旦案件进入诉讼程序,证据方面的要求会更加严格,此时如果调查取证权还偏向于“柔性”协作机制,有损司法的严肃性。所以笔者认为,鉴于诉前程序和诉讼程序的双阶段性,有必要重构“分阶段”式的调查取证模式,使得“柔性”手段与“刚性”措施完美契合。在诉前检察建议阶段,检察机关不得采取强制性的调查取证措施;2个月的整改期限届满后,如果依然不积极履职,就可以采取查封、扣押、冻结等强制性措施,但是无论上述哪个阶段,都不能采取限制人身自由的强制性措施。

?作者:王晓航?张源

(作者为兰州铁路运输检察院检察长,兰州铁路运输检察院检察官助理)